I
La política de transición justa en España se enmarca dentro del Pacto Verde de la Unión Europea. La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones de 11 de diciembre de 2019, sobre el Pacto Verde Europeo, impulsa una nueva estrategia de crecimiento que transforme la Unión en una economía moderna, eficiente en el uso de los recursos y competitiva, donde hayan dejado de producirse emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050, el crecimiento económico esté disociado del uso de recursos y no haya personas ni lugares que se queden atrás.
En línea con el Pacto Verde Europeo, el Gobierno de España presentó el Marco Estratégico de Energía y Clima, que busca facilitar la modernización de la economía hacia un modelo sostenible y competitivo que contribuya a poner freno al cambio climático. Este Marco Estratégico está integrado por tres pilares: la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, que busca que España cuente con un marco normativo sólido y estable para la descarbonización de su economía; el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), que recoge una serie de medidas que buscan
conseguir la neutralidad de emisiones en 2050; y la Estrategia de Transición Justa, una estrategia de acompañamiento que asegure que las personas y los territorios aprovechen al máximo las oportunidades de esta transición y que nadie se quede atrás.
En España se ha procedido al cierre de explotaciones mineras de carbón, de centrales térmicas de carbón y centrales nucleares. Consecuencia de ello, se han producido importantes daños económicos en puntos específicos del territorio español, los cuales se vieron agravados al coincidir con la pandemia provocada por la COVID-19. El cierre de dichas instalaciones ha tenido asimismo una clara incidencia sobre las Administraciones Locales, no solo por la pérdida de actividad económica que lleva aparejada una disminución muy importante de ingresos para los Ayuntamientos, sino sobre todo porque, si no se acompaña de medidas, puede poner en marcha procesos de despoblación. La pérdida de población puede no deberse solo al propio cierre de las instalaciones energéticas y la pérdida de empleo asociada, sino también a que algunas de las Administraciones Locales afectadas no tengan capacidad suficiente para prestar algunos servicios, ni cuenten con infraestructuras básicas que permitan fijar la población al territorio, evitando así que las personas que quedaron fuera del mercado de trabajo abandonen la zona y se desplacen a otros lugares donde sí existen las infraestructuras y los servicios públicos adecuados.
El Fondo de Recuperación Next Generation EU permitirá a España movilizar un volumen de inversión importante y en este contexto se aprobó por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), aprobado a su vez por el Consejo Europeo el 13 de julio de 2021. Entre las recomendaciones que señala la Comisión Europea en la comunicación SWD (2020) 508 para España está el ayudar a las regiones más afectadas de España por la transición energética a abordar las consecuencias sociales y económicas de la transición, con el objetivo de garantizar que la transición hacia la neutralidad climática de la UE sea justa en estos territorios que se enfrentan a graves desafíos socioeconómicos en el marco del proceso de dicha transición.
En esta línea el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España incluye el Componente 10 «Estrategia de Transición Justa» y dentro del mismo, en la submedida C10.I01.b un «Plan de infraestructuras ambientales, digitales y sociales en municipios y territorios en transición» dirigido a impulsar la puesta en valor de zonas de interés medioambiental de dominio público, la renovación de infraestructuras públicas locales y la provisión de servicios comunitarios y compartidos para mejorar la capacidad de fijar y atraer población a los municipios afectados por los cierres de instalaciones energéticas, en el que se enmarca la presente orden ministerial.
En cumplimiento con lo dispuesto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de12 de febrero de 2021, y su normativa de desarrollo, en particular la Comunicación de la Comisión: Guía técnica sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, así como con lo requerido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, todos los proyectos que se lleven a cabo en cumplimiento de esta orden deben de respetar el llamado principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (principio DNSH por sus siglas en inglés, «Do No Significant Harm») y los objetivos climáticos y digitales establecidos en el Componente 10 del Plan.
II
El 29 de diciembre de 2021 se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» (BOE) la Orden TED/1476/2021, de 27 de diciembre, por la que, en su capítulo I, se regulaban las bases para la concesión de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, dirigidas a proyectos de infraestructuras ambientales, sociales y digitales en municipios de zonas afectadas por la transición energética en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, procediéndose, en su capítulo II, a la convocatoria de las mismas.
Las subvenciones reguladas en dicha orden consisten en la concesión, por concurrencia competitiva, de ayudas dirigidas a financiar el coste de proyectos en inmuebles y espacios públicos y bienes de dominio público en municipios inmersos en procesos de transición energética afectados por el cierre de explotaciones de minería del carbón, centrales térmicas de carbón y nucleares, que permitan reforzar el componente medioambiental, social y digital de los espacios o ayuden a la creación, conservación y puesta en valor de otros nuevos para asegurar el cumplimiento de los compromisos medioambientales y digitales del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Las ayudas de esa mencionada convocatoria quedaron incluidas en la inversión C10.I01: «Inversiones en Transición Justa» dentro del Componente 10 «Transición Justa» del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en la Política Palanca 3. «Transición energética justa e inclusiva» correspondiente al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Las ayudas están sujetas al cumplimiento, ejecución y realización de los objetivos y los hitos fijados en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; que quedan definidos en el «Anexo de la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del Plan de Recuperación y Resiliencia de España». En particular, el objetivo CID asociado a esa actuación fue el número 140, que requirió la adjudicación de cien proyectos de infraestructuras por un importe máximo de 91 millones de euros.
El 5 de julio de 2023 se publicó la Resolución de concesión de ayudas dirigidas a proyectos de infraestructuras ambientales, sociales y digitales en municipios de zonas afectadas por la transición energética en el Marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Orden TED/1476/2021, de 27 de diciembre).
En todo caso, puede afirmarse que la convocatoria ha sido muy exitosa en relación con los objetivos de transición justa y reto demográfico, puesto que un 89 por ciento de los municipios elegibles han presentado al menos un proyecto, un 26 por ciento de los que han resultado provisionalmente adjudicatarios tienen menos de 500 habitantes y
un 74 por ciento tienen menos de 5.000 habitantes.
Asimismo, es necesario señalar que un número importante de proyectos elegibles han tenido la suficiente calidad para ser evaluables y no han resultado adjudicatarios debido únicamente a la limitación presupuestaria de la convocatoria.
A la vista del éxito de esa convocatoria, en consonancia con los objetivos y políticas del Instituto para la Transición Justa, O.A., y la necesidad de cumplir de forma total con el objetivo CID 431 recogido en la Adenda al PRTR aprobada el 2 de octubre de 2023, procede la publicación de esta segunda orden con las bases reguladoras para una nueva convocatoria en concurrencia competitiva. La presente convocatoria es semejante a la anterior, incorporando aquellas mejoras derivadas de la experiencia obtenida por el desarrollo de su procedimiento y por la puesta en práctica de la misma.
En virtud de lo anterior, se han reducido los bloques de clasificación por presupuesto de los proyectos, los cuales pasan de cuatro a dos, evitando, así, complejidades innecesarias y permitiendo, con una mayor facilidad, la optimización en la transferencia de excedentes de presupuesto entre bloques.
Del mismo modo, a diferencia de la anterior convocatoria, se ha incorporado la posibilidad de que el organismo público titular del bien o terreno objeto del proyecto pueda autorizar la ejecución del proyecto sobre dicho bien o terreno, sin que sea necesaria una transmisión patrimonial o cesión de los mismos al beneficiario. Esta mejora permitirá llevar a cabo proyectos que afecten a bienes o terrenos de titularidad de organismos públicos con una rigidez normativa tal que les impide la cesión de los mismos.
La fecha límite para la ejecución de los proyectos será el 30 de junio de 2026, siendo la misma inalterable por imposición directa del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Por ello, se han incrementado los requisitos y criterios de valoración relacionados con la madurez de los proyectos, al objeto de fomentar la agilidad de ejecución de los mismos. En este sentido, un proyecto presentado en la convocatoria anterior pero que finalmente no fuese seleccionado en ella, es un indicador positivo de la madurez del mismo para la presente.
Igualmente, se ha incrementado la puntuación de los criterios relacionados con la protección del medioambiente, así como la biodiversidad, debido a la existencia, en la convocatoria anterior, de un sesgo hacia proyectos de rehabilitación de edificios con criterios sustanciales de reducción de emisiones. Se considera que los proyectos medioambientales y de protección de la biodiversidad son también importantes para el territorio, por lo que se pretende fomentar, en mayor medida, en esta convocatoria.
Se ha incrementado la puntuación de los criterios de innovación y necesidad de la infraestructura en su territorio y entorno, y se ha incorporado la posibilidad de solicitar un informe de idoneidad a la Diputación o Comunidad Autónoma uniprovinciales correspondiente, obteniendo así su punto de vista, experiencia y conocimiento en las necesidades de la provincia, siendo muy relevante limitar el apoyo a proyectos en ubicaciones cercanas para la misma finalidad.
Asimismo, se favorecen las solicitudes conjuntas y los proyectos individuales de ayuntamientos con una o menos solicitudes adjudicatarias en la convocatoria anterior. Estas medidas permitirán una mayor capilaridad en el reparto de las subvenciones. Por último, el presupuesto de la presente convocatoria es de veinticinco millones de euros, que se consideran suficientes en virtud de la demanda observada en la anterior convocatoria.
III
El Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales, establece en su artículo 14 que corresponderá al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia climática, de energía y medioambiente para la transición a un modelo productivo y social más ecológico, así como la elaboración y el desarrollo de la política del Gobierno frente al reto demográfico y el despoblamiento territorial. Por otro lado, el artículo 2.8.a) del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, adscribe a dicho departamento, a través de la Secretaría de Estado de Energía, al Instituto para la Transición Justa, O.A. El artículo 3.1 de sus estatutos, aprobados por Real Decreto 179/2021, de 23 de marzo, establece que su objeto es la identificación y adopción de medidas que garanticen a trabajadores y territorios afectados por la transición hacia una economía más ecológica, baja en carbono, un tratamiento equitativo y solidario, minimizando los impactos negativos sobre el empleo y la despoblación de estos territorios.
El Instituto para la Transición Justa, O.A., es el organismo responsable de la elaboración e implementación de la Estrategia Española de Transición Justa y, como señala el Plan de Acción Urgente de dicha Estrategia de Transición Justa, debe abordar el mantenimiento y creación de actividad en las zonas afectadas por el cierre de minas de carbón, de centrales térmicas de carbón, y de centrales nucleares sin planes de reconversión previos en los que tendrán que desarrollarse Convenios de Transición Justa para un plan de acción territorial integral. Los Convenios de Transición Justa tienen como objetivo prioritario el mantenimiento y creación de actividad y empleo y la fijación de población en los territorios rurales.
Entre sus funciones, el artículo 4.d) de sus estatutos, aprobados por el citado Real Decreto 179/2021, de 23 de marzo, dispone que le corresponde «gestionar las ayudas que tengan por objeto el desarrollo económico alternativo de las zonas afectadas por posibles impactos negativos de la transición ecológica y descarbonización de la economía, incluyendo la gestión de cualquier tipo de ayuda o incentivo procedente de la Unión Europea cuya gestión le sea encomendada y que pueda contribuir a la consecución del objeto del Instituto; e impulsar cuantos incentivos financieros se consideren oportunos para fomentar el desarrollo económico alternativo de las zonas en transición». El régimen de ayudas que se aprueba se adapta a lo dispuesto en el Reglamento (UE) número 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado interior, en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías).
En este marco, la gestión de las ayudas reguladas en esta orden se realizará por el Instituto para la Transición Justa, O.A., con base en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como en materia de bases del régimen minero y energético. La norma se adapta a los criterios que regulan el poder soberano de gasto fijando el marco de actuación indispensable para garantizar la correcta implementación de los fondos estatales.
Estas ayudas resultan imprescindibles para asegurar la plena efectividad de los objetivos en las que se enmarcan y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional. El marco regulador de estas ayudas resulta conforme con la jurisprudencia constitucional consolidada en materia de ayudas y subvenciones que comenzó a articularse con la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, de 6 de febrero, y que, recientemente, se ha perfilado con las sentencias 9/2017, de 19 de enero, y 62 y 64/2018, de 7 de junio.
Para asegurar la plena efectividad de las ayudas y garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales beneficiarios en todas las zonas de los Convenios de Transición Justa de todo el territorio nacional, es necesaria una articulación simultánea y uniforme en todo el territorio, como único modo de visibilizar un cambio de modelo desde el carbón hacia nuevas posibilidades de desarrollo económico y social alternativo y potenciar directamente sus efectos sobre el bienestar y la percepción de la población de unos territorios muy concretos y de pequeña extensión en las comunidades autónomas.
En segundo lugar, la necesidad de cumplir con los hitos y objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia dirigidos al cambio a corto plazo del modelo económico exigen una gestión muy ágil de estos fondos europeos. En concreto, esta actuación contribuye al hito CID número 431 del PRTR aprobado en la Adenda del 2 de octubre de 2023. Dado que estas ayudas se vienen a superponer a los muy importantes fondos europeos que, procedentes del PRTR y de los fondos estructurales ya están gestionando las comunidades autónomas y que abarcan al conjunto de todo su territorio, se considera que la gestión centralizada desde el Instituto para la Transición Justa, O.A., permitirá asegurar el cumplimento del hitos y objetivo citados en los plazos y en los términos comprometidos.
En tercer lugar, la selección de los proyectos a subvencionar requiere de una valoración técnica que garantizará mejor la igualdad de acceso si las valoraciones las realiza la misma entidad. Tanto más cuanto la diversidad de proyectos subvencionables hace altamente complejo el establecimiento de criterios reglados para la distribución de estos fondos entre los municipios de las comunidades autónomas sin riesgo de que proyectos merecedores de un mayor impulso pudieran quedar excluidos por razón de las singularidades territoriales. Para alcanzar el impacto transformador deseado, el cumplimiento de los compromisos medioambientales, climáticos y digitales asociados a esta actuación constituyen criterios fundamentales por los que debe regirse el procedimiento de evaluación de proyectos y de concesión de financiación en las convocatorias que se rijan por esta orden. Nuevamente, la gestión centralizada desde el Instituto para la Transición Justa, O.A., permitirá asegurar el cumplimiento global de dichos compromisos medioambientales, climáticos y digitales.
Por todo ello, en esta orden, de cuyo proceso de diseño y elaboración se ha dado cuenta a las distintas comunidades autónomas, se establece un modelo para la concesión de ayudas, centralizado en el Instituto para la Transición Justa, O.A., y a su vez basado en mecanismos de cooperación y colaboración consustanciales a la estructura del Estado de las Autonomías que articula la Constitución Española. Este mecanismo de coordinación y participación conjunta con las comunidades autónomas llevará a cabo la selección de propuestas a través de comisiones bilaterales de valoración. Este mecanismo permitirá a las comunidades autónomas una implicación activa en los procesos de toma de decisiones y por tanto en la gestión de estas ayudas.
IV
La presente orden ministerial se ha elaborado conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, que establece el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se ha sometido a consulta de las Comunidades Autónomas y municipios afectados. De este modo, cumple con los principios de necesidad y eficacia, dado que contribuye a diseñar infraestructuras y servicios de apoyo para el desarrollo alternativo sostenible en áreas geográficas afectadas por el cierre de las explotaciones mineras de carbón, centrales térmicas de carbón y nucleares, mitigando los efectos desfavorables para los municipios afectados y proporcionando alternativas de futuro. También contribuye a buscar soluciones a distintos problemas medioambientales identificados en los procesos de participación pública y permite la creación de empleo local, muy necesario para las zonas. En cuanto al principio de transparencia, esta norma establece unos criterios de evaluación de las solicitudes que son objetivos, públicos y conocidos previamente. También se cumple con el principio de eficiencia al apoyar la gestión de los municipios de los territorios de Transición Justa la mayor parte de ellos de poca población gracias al modelo de financiación previsto en la orden. Además, está dirigido a apoyar una más eficaz y eficiente gestión de fondos europeos a través de la participación de las entidades locales. En fin, es coherente con el principio de seguridad jurídica, dado que para su elaboración se ha cumplido con todos los trámites preceptivos y establece criterios y un procedimiento que son acordes con el ordenamiento jurídico.
La presente orden tiene por objeto establecer las bases reguladoras para la concesión de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, dirigidas a financiar el coste de ejecución de proyectos para la rehabilitación de infraestructuras públicas y bienes de titularidad pública, con el fin de reforzar el componente medioambiental, social y digital de los mismos, en municipios inmersos en procesos de transición energética afectados por el cierre de explotaciones de minería de carbón, centrales térmicas de carbón y centrales nucleares, en virtud de lo dispuesto en el artículo 61.1 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, por tratarse de subvenciones financiables con fondos europeos.
La presente orden ministerial se ha sometido a información y audiencia pública de los interesados, en particular de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales afectadas y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61.2 del Real Decreto ley 36/2020, de 30 de diciembre, ha sido objeto del informe preceptivo de la Abogacía del Estado y de la Intervención Delegada de la Intervención General del Estado en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
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